Improbidade não precisa ter relação com cargo, diz TRF-4
Acusado de improbidade tem de explicar origem de seu enriquecimento.
Incorre
em ato de improbidade administrativa o servidor que adquire bens de
qualquer natureza de forma desproporcional a sua renda, como dispõe os
artigos 9º, inciso VII, e 11, da Lei 8.429/92. A conduta é ímproba mesmo
que tal evolução patrimonial não guarde relação com o cargo que ocupa;
basta que não explique como se deu o acréscimo de riqueza ao longo do
tempo.
Com a prevalência deste entendimento, a 2ª Seção do Tribunal Regional Federal da 4ª Região acolheu Embargos Infringentes apresentados contra Apelação que, por maioria, derrubou sentença que reconheceu a lisura na demissão de uma auditora-fiscal que trabalhava em Foz do Iguaçu (PR).
O voto minoritário, que provocou os Embargos e alterou a sorte da lide, reconheceu que a servidora federal não conseguiu explicar, ao responder a procedimento administrativo-disciplinar, as movimentações financeiras e os empréstimos que a fizeram experimentar um considerável acréscimo no seu patrimônio.
‘‘Mesmo quando a conduta é perpetrada fora das atividades funcionais, se ela evidenciar incompatibilidade com o exercício das funções do cargo, por malferir princípios basilares da Administração Pública, é, sim, passível de punição na esfera administrativa, inclusive com a pena máxima de demissão’’, justificou o desembargador Fernando Quadros da Silva, autor do voto minoritário.
Conforme a relatora dos Embargos na 2ª Seção, desembargadora Vivian Josete Pantaleão Caminha, não se trata de simplesmente inverter o ônus da prova, exigindo que o servidor comprove que o acréscimo patrimonial não derivou de condutas ilícitas. Mas de reconhecer que, comprovado o incremento patrimonial incompatível com os seus rendimentos ordinários e detectada conduta irregular na sua relação para com o Fisco, cabe ao servidor demonstrar a origem lícita dos recursos utilizados para aquisição de bens.
Afinal, arrematou, esta prova só o servidor poderia produzir, o que afastaria a ilicitude que pesa sobre o incremento patrimonial apurado pelo Fisco.
O caso
A auditora da Receita Federal em Foz do Iguaçu (PR) ajuizou Ação Ordinária em face da União para obter a anulação do processo administrativo-disciplinar que culminou com a sua demissão do cargo. Conforme o relatório do PAD, a servidora adquiriu bens, durante o exercício do cargo, e não conseguiu comprovar a origem dos recursos utilizados na sua compra. Nem os efetivos pagamentos – transferências – na conta-corrente bancária, em datas e valores compatíveis com as aquisições de bens, dos pagamentos das dívidas e ônus reais e empréstimos declarados ao Fisco. Assim, concluiu o PAD, ela incorreu em ato de improbidade administrativa por enriquecimento ilícito.
Segundo a autora, o PAD não seguiu os parâmetros legais, atropelando diversos princípios constitucionais. Citou algumas irregularidades: nulidade da Portaria de instauração do PAD, por não identificá-la como acusada, não descrever os fatos e não mencionar o dispositivo legal supostamente infringido; ausência de constituição de comissão permanente para apuração dos fatos; e cerceamento do direito de defesa, pela vedação de reinquirição da demandante na qualidade de interrogada.
Além de sua reintegração ao cargo, com o consequente pagamento de vencimentos e vantagens, acrescidos de correção monetária e juros de mora, a servidora pleiteou indenização por danos morais.
Sentença
O juiz Rony Ferreira, da 2ª Vara Federal de Foz do Iguaçu, derrubou todos os argumentos da defesa. No tocante à falta de descrição do fato imputado e da norma infringida pela servidora federal, afirmou, na sentença, que tais ausências não geram a nulidade do PAD. É que a imputação dos ilícitos e dos dispositivos legais infringidos, com especificação dos fatos, será formalizada no Termo de Indiciação, conforme disposto no caput do artigo 161, da Lei 8.112/1990.
Tal proceder, justificou, decorre justamente da observância ao princípio constitucional da presunção de inocência, pois no momento em que se constitui a comissão inaugural não é possível saber qual a real extensão dos fatos, que ainda serão apurados, sob pena de incorrer-se em presunção de responsabilidade. ‘‘Apenas no decorrer do Inquérito Administrativo é que são apuradas as circunstâncias e produzidas as provas necessárias à elucidação da materialidade do fato e de sua autoria’’, esclareceu o magistrado.
Quanto à necessidade de comissão permanente, afirmou que a legislação não traz regra específica sobre a necessidade de sua existência para condução de PADs. Neste caso, cabe ao julgador avaliar, casuisticamente, a ocorrência de qualquer irregularidade relativa à composição da Comissão de Inquérito.
‘‘Por fim, ressalte-se que a autora teve pleno conhecimento dos motivos que levaram à instauração do PAD, tanto que foi citada, tirou cópias do processo e apresentou defesa técnica, refutando todas as acusações (...). Logo, não houve qualquer prejuízo a sua defesa ou ofensa aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa’’, rebateu o julgador.
Mérito da questão
No que concerne ao mérito do PAD, o juiz afirmou não haver reparos à decisão. É que a improbidade administrativa por enriquecimento ilícito, definida no inciso VII, do artigo 9º, da Lei 8.492/92, decorre da evolução patrimonial incompatível com a renda do servidor. Assim, se este não apresentar elementos idôneos que identifiquem a licitude da origem dos recursos que ampliaram seu patrimônio tido como incompatível, estará configurada a ocorrência de enriquecimento ilícito e, por conseguinte, de improbidade.
Nesta linha, a Administração Pública não tem de provar que o servidor, no exercício da função, foi corrompido ou aceitou rendimentos e vantagens para atuar em favor de terceiros. Antes, a Lei de Improbidade Administrativa transfere ao agente público que tem bens incompatíveis com a sua renda – por presunção de inidoneidade – o ônus de provar o contrário. E a autora, neste caso, não conseguiu comprovar a origem dos recursos.
‘‘Deste modo, entendo que a autora incorreu em improbidade administrativa, nos termos do inciso IV do artigo 132, da Lei 8.112/90, definido no artigo 9º, caput, e inciso VII, da Lei 8.429/92, não havendo qualquer mácula no processo administrativo-disciplinar contra ela instaurado, razão pela qual a pena de demissão lhe foi corretamente aplicada’’, fulminou o magistrado, julgando improcedente os pedidos manejados pela servidora federal.
A Apelação
Inconformada com a sentença, a autora interpôs recurso de Apelação no TRF-4, que restou parcialmente provido pela maioria dos integrantes da 3ª. Turma. Para o relator, desembargador Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, a sentença tem de ser reformada, em razão da ausência de qualquer conduta infracional que possa embasar tal demissão no serviço público.
Em síntese, o voto majoritário endossou a tese de que não basta a pura e simples obtenção inexplicada de bens ou de numerário para configurar conduta ímproba. Antes, é preciso ter relação com o cargo, emprego ou função. E mais: a União não demonstrou, no curso do processo, quê tipo de conduta teria levado a servidora a expandir o seu patrimônio. O voto minoritário, do desembargador Fernando Quadros da Silva, por outro lado, foi de encontro ao entendimento do julgador de primeiro grau: a conduta tida como ímproba não precisa estar vinculada ao exercício de cargo público.
Derrotada, a União, então, interpôs Embargos Infringentes para fazer prevalecer o entendimento do desembargador Fernando Quadros da Silva junto à 2ª Seção do TRF-4. O colegiado tem como uma de suas competências rejulgar aqueles processos que não obtiveram a unanimidade de entendimento na 3ª e 4ª Turmas, a fim de promover a uniformização da jurisprudência.
Com a prevalência deste entendimento, a 2ª Seção do Tribunal Regional Federal da 4ª Região acolheu Embargos Infringentes apresentados contra Apelação que, por maioria, derrubou sentença que reconheceu a lisura na demissão de uma auditora-fiscal que trabalhava em Foz do Iguaçu (PR).
O voto minoritário, que provocou os Embargos e alterou a sorte da lide, reconheceu que a servidora federal não conseguiu explicar, ao responder a procedimento administrativo-disciplinar, as movimentações financeiras e os empréstimos que a fizeram experimentar um considerável acréscimo no seu patrimônio.
‘‘Mesmo quando a conduta é perpetrada fora das atividades funcionais, se ela evidenciar incompatibilidade com o exercício das funções do cargo, por malferir princípios basilares da Administração Pública, é, sim, passível de punição na esfera administrativa, inclusive com a pena máxima de demissão’’, justificou o desembargador Fernando Quadros da Silva, autor do voto minoritário.
Conforme a relatora dos Embargos na 2ª Seção, desembargadora Vivian Josete Pantaleão Caminha, não se trata de simplesmente inverter o ônus da prova, exigindo que o servidor comprove que o acréscimo patrimonial não derivou de condutas ilícitas. Mas de reconhecer que, comprovado o incremento patrimonial incompatível com os seus rendimentos ordinários e detectada conduta irregular na sua relação para com o Fisco, cabe ao servidor demonstrar a origem lícita dos recursos utilizados para aquisição de bens.
Afinal, arrematou, esta prova só o servidor poderia produzir, o que afastaria a ilicitude que pesa sobre o incremento patrimonial apurado pelo Fisco.
O caso
A auditora da Receita Federal em Foz do Iguaçu (PR) ajuizou Ação Ordinária em face da União para obter a anulação do processo administrativo-disciplinar que culminou com a sua demissão do cargo. Conforme o relatório do PAD, a servidora adquiriu bens, durante o exercício do cargo, e não conseguiu comprovar a origem dos recursos utilizados na sua compra. Nem os efetivos pagamentos – transferências – na conta-corrente bancária, em datas e valores compatíveis com as aquisições de bens, dos pagamentos das dívidas e ônus reais e empréstimos declarados ao Fisco. Assim, concluiu o PAD, ela incorreu em ato de improbidade administrativa por enriquecimento ilícito.
Segundo a autora, o PAD não seguiu os parâmetros legais, atropelando diversos princípios constitucionais. Citou algumas irregularidades: nulidade da Portaria de instauração do PAD, por não identificá-la como acusada, não descrever os fatos e não mencionar o dispositivo legal supostamente infringido; ausência de constituição de comissão permanente para apuração dos fatos; e cerceamento do direito de defesa, pela vedação de reinquirição da demandante na qualidade de interrogada.
Além de sua reintegração ao cargo, com o consequente pagamento de vencimentos e vantagens, acrescidos de correção monetária e juros de mora, a servidora pleiteou indenização por danos morais.
Sentença
O juiz Rony Ferreira, da 2ª Vara Federal de Foz do Iguaçu, derrubou todos os argumentos da defesa. No tocante à falta de descrição do fato imputado e da norma infringida pela servidora federal, afirmou, na sentença, que tais ausências não geram a nulidade do PAD. É que a imputação dos ilícitos e dos dispositivos legais infringidos, com especificação dos fatos, será formalizada no Termo de Indiciação, conforme disposto no caput do artigo 161, da Lei 8.112/1990.
Tal proceder, justificou, decorre justamente da observância ao princípio constitucional da presunção de inocência, pois no momento em que se constitui a comissão inaugural não é possível saber qual a real extensão dos fatos, que ainda serão apurados, sob pena de incorrer-se em presunção de responsabilidade. ‘‘Apenas no decorrer do Inquérito Administrativo é que são apuradas as circunstâncias e produzidas as provas necessárias à elucidação da materialidade do fato e de sua autoria’’, esclareceu o magistrado.
Quanto à necessidade de comissão permanente, afirmou que a legislação não traz regra específica sobre a necessidade de sua existência para condução de PADs. Neste caso, cabe ao julgador avaliar, casuisticamente, a ocorrência de qualquer irregularidade relativa à composição da Comissão de Inquérito.
‘‘Por fim, ressalte-se que a autora teve pleno conhecimento dos motivos que levaram à instauração do PAD, tanto que foi citada, tirou cópias do processo e apresentou defesa técnica, refutando todas as acusações (...). Logo, não houve qualquer prejuízo a sua defesa ou ofensa aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa’’, rebateu o julgador.
Mérito da questão
No que concerne ao mérito do PAD, o juiz afirmou não haver reparos à decisão. É que a improbidade administrativa por enriquecimento ilícito, definida no inciso VII, do artigo 9º, da Lei 8.492/92, decorre da evolução patrimonial incompatível com a renda do servidor. Assim, se este não apresentar elementos idôneos que identifiquem a licitude da origem dos recursos que ampliaram seu patrimônio tido como incompatível, estará configurada a ocorrência de enriquecimento ilícito e, por conseguinte, de improbidade.
Nesta linha, a Administração Pública não tem de provar que o servidor, no exercício da função, foi corrompido ou aceitou rendimentos e vantagens para atuar em favor de terceiros. Antes, a Lei de Improbidade Administrativa transfere ao agente público que tem bens incompatíveis com a sua renda – por presunção de inidoneidade – o ônus de provar o contrário. E a autora, neste caso, não conseguiu comprovar a origem dos recursos.
‘‘Deste modo, entendo que a autora incorreu em improbidade administrativa, nos termos do inciso IV do artigo 132, da Lei 8.112/90, definido no artigo 9º, caput, e inciso VII, da Lei 8.429/92, não havendo qualquer mácula no processo administrativo-disciplinar contra ela instaurado, razão pela qual a pena de demissão lhe foi corretamente aplicada’’, fulminou o magistrado, julgando improcedente os pedidos manejados pela servidora federal.
A Apelação
Inconformada com a sentença, a autora interpôs recurso de Apelação no TRF-4, que restou parcialmente provido pela maioria dos integrantes da 3ª. Turma. Para o relator, desembargador Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, a sentença tem de ser reformada, em razão da ausência de qualquer conduta infracional que possa embasar tal demissão no serviço público.
Em síntese, o voto majoritário endossou a tese de que não basta a pura e simples obtenção inexplicada de bens ou de numerário para configurar conduta ímproba. Antes, é preciso ter relação com o cargo, emprego ou função. E mais: a União não demonstrou, no curso do processo, quê tipo de conduta teria levado a servidora a expandir o seu patrimônio. O voto minoritário, do desembargador Fernando Quadros da Silva, por outro lado, foi de encontro ao entendimento do julgador de primeiro grau: a conduta tida como ímproba não precisa estar vinculada ao exercício de cargo público.
Derrotada, a União, então, interpôs Embargos Infringentes para fazer prevalecer o entendimento do desembargador Fernando Quadros da Silva junto à 2ª Seção do TRF-4. O colegiado tem como uma de suas competências rejulgar aqueles processos que não obtiveram a unanimidade de entendimento na 3ª e 4ª Turmas, a fim de promover a uniformização da jurisprudência.
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